私たちが学校で教えられてきた「明治憲法（悪）・日本国憲法（善）」の固定観念に疑いの目を向ける「明治憲法への冤罪をほどく！」を連載でお届けしています。
近代国家においては、権力が立法権（議会）、行政権（内閣）、司法権（裁判所）の３つに分けられる権力分立の体制をとっています。そうすると、前章が「議会」についての規定であれば、次は、日本国憲法がそうであるように「内閣」となることが予想されます。しかし、明治憲法には、内閣についての規定は設けられず、今回の第４章は、章題が「国務大臣及枢密顧問」となって、国務各大臣の職務について書かれています。しかもわずか２条しかありません（なお、日本国憲法では、「内閣」について第65条から第75条に及んでいる）。
なぜこういう構成になったのでしょうか（その答えは後述）。ひとまず先に二つの条文を読んでみることにしましょう。
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帝国憲法 第55条（国務大臣の輔弼責任と副署）
- 国務各大臣ハ天皇ヲ輔弼シ 其ノ責ニ任ス
各国務大臣は天皇を補佐し、その責任を負う。
- 凡テ法律勅令 其ノ他国務ニ関ル詔勅ハ 国務大臣ノ副署ヲ要ス
全ての法律・勅令・その他国務に関する詔勅は、国務大臣の副署を必要とする。
輔弼：天皇の政治を補佐すること。天皇の権能行使に対し助言を与えること。
勅令：（帝国議会の協賛を経ずに）天皇の大権によって制定・公布された命令。
詔勅：詔書、勅書など天皇の発する公式文書の総称のことで、天皇の意思を文書であらわしたもの。
副署：国務大臣が天皇の署名に並べて署名すること。
＜既存の解説＞
本条第１項では、各国務大臣は、統治権を保持する天皇が行政権を行使するのを助け（このことを輔弼(ほひつ)という）、国政上の責任を負うと規定し、天皇に対する国務各大臣の責任を定めている。
ただし、「国務各大臣」について定めるのみで、行政権の担い手としての機関である内閣についての規定ではない。国務各大臣の集合体が内閣である。前述したように、明治憲法下の統治体制にあって、実質的に内閣制が存在していたが、旧憲法には内閣の規定がなく、同様に内閣総理大臣についても何も明記されなかった。
実際、総理大臣も、国務大臣の一員として、「同輩中の主席」に過ぎず、天皇を補佐（輔弼）する立場でしかなかった。「同輩中の主席」とは、内閣総理大臣は国務大臣の一員として他の国務大臣と並んで天皇を補佐するが、その大臣の中では首位の座を占めるというものである。現憲法下では、総理大臣は内閣の首長として内閣を統括する最高責任者だ（ゆえに総理のことを首相と呼ぶ）。
また、各国務大臣が輔弼するといっても、天皇への輔弼をどの国務大臣が行うのか、その職務の権能は何か、誰が責任を負うのかといった規定もない。特に、軍が問題であった。陸軍省と海軍省は行政機関であり、陸軍大臣と海軍大臣は内閣の一員だった。しかし、明治憲法において、例えば11条では、「天皇ハ陸海軍ヲ統帥ス」と天皇の統帥権を規定していたが、天皇の統帥権を輔弼するのは、陸軍本部長（または海軍軍令部長）なのか、陸軍（または海軍）大臣なのか、についての規定がない。これは、後に一部の憲法学者の独自解釈と軍部の暴走を引き起こす遠因となっていった。
さらに、内閣の規定がないので、現憲法下にある、内閣が国会に対して持つ解散権や、国会が内閣に対してもつ内閣不信任決議権、さらには、裁判所が保持する違憲法令審査権など行政権、立法権、司法権を相互抑制する権力分立のシステムが、明治憲法の下では欠けていた。
これに対して、日本国憲法では、第65条で「行政権は内閣に属する」と定め、同条以下に内閣の関する規定が列挙されている。例えば、第66条では「内閣は，行政権の行使について，国会に対し連帯して責任を負う」と規定し、その内閣を統括するのが内閣総理大臣で、他の国務大臣に対して優越的な地位にあり、内閣の「首長」とされていた。
日本国憲法 第66条
- 内閣は，法律の定めるところにより，その首長たる内閣総理大臣及びその他の国務大臣でこれを組織する。
- 内閣は，行政権の行使について，国会に対し連帯して責任を負う。
また、総理には各国務大臣の任免罷免権（68条）が与えられるなど、総理大臣はリーダーシップを発揮できた。そして、内閣総理大臣または内閣の職務などの規定も盛り込まれている。
日本国憲法 第68条
- 内閣総理大臣は、国務大臣を任命する。但し、その過半数は、国会議員の中から選ばれなければならない。
- 内閣総理大臣は、任意に国務大臣を罷免することができる。
日本国憲法 第72条
内閣総理大臣は、内閣を代表して議案を国会に提出し、一般国務及び外交関係について国会に報告し、並びに行政各部を指揮監督する。
次に、本条２項では、法律や勅令などは、大臣の副署によって初めて実施すべき効力を得る、すなわち大臣の副署がなければ、詔命の効力はないとしている。
しかし、明治憲法で、天皇は神聖で、統治権（第４条）、法律の裁可権（同６条）、陸海軍の統師権（同11条）を保持するなど、天皇に政治の権限が一元的に集中していた中、天皇が「こうする」と実施を求めたことについて、天皇の意向に逆らい国務大臣が副署を拒否することは不可能であった。「国務各大臣ハ天皇ヲ輔弼(ほひつ)シ其ノ責(せめ)ニ任ス」と言われても、国務大臣は、天皇が行う政治を補佐するというのが任務なので、あくまで、天皇の意志を代理する役回りに徹していたといえる。
これに対して、日本国憲法では、担当の「国務大臣が署名し，内閣総理大臣が連署する」と規定され、総理が内閣を統括していることが示されている。
日本国憲法 第74条
法律及び政令には，すべて主任の国務大臣が署名し，内閣総理大臣が連署することを必要とする。
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これに対して、帝国憲法の起草者、伊藤博文と井上毅が本条を定めた真意は次のようにまとめることができます。
＜善意の解釈＞
本条1項の国務大臣の輔弼については、天皇が行政大権を保持しており、国務大臣は天皇の行政権を輔弼する（助ける）役割でしかないと批判されがちですが、「国務各大臣ハ天皇ヲ輔弼(ほひつ)シ」の部分について言えば、憲法上、天皇が、行政権も含め大権を行使する際には、必ず国務大臣の輔弼（補佐）を必要とすると読むべきです。つまり、国務各大臣が天皇を「輔弼」するから、天皇は行政権を行使できるのであり、輔弼なくして天皇が独断で大権を行使することはできませんでした。
そもそも、天皇が、複雑で専門的な行政全般を側近とともに、すべて一手に行うことは物理的にも不可能です。実際、帝国憲法下において、天皇が直接、統治に乗り出す「天皇親政」は想定されていません。ですから、本条の規定は、天皇の実権を抑制するという、まさに立憲主義的な意味合いがあります。
そして、「其ノ責(せめ)ニ任ス」とは、国務各大臣が、輔弼したことに対して国政上の責任を負うことを意味していました。これは、行政大権を持つ天皇の政治にかかわらず、その責任はすべて国務大臣が負うことを意味しました。
だからこそ、２項にあるように、天皇の行為（国務ニ関(かかわ)ル詔勅ハ）には大臣の副署を必要とするのです。ですから、天皇は国務大臣の輔弼・署名無しでは一切権力は行使できないという解釈も可能となります。もし、敢えて、各大臣の輔弼や副署なしに、天皇が独断で行おうとするなら、憲法違反となってしまいます。また、大臣の副署がない法律や勅令は詔命の効力はなく、無効のまま担当の官吏も実行することもできません。
もっとも、本条についてさらに深読みするならば、この天皇による行政権の行使に関する責任はすべて輔弼する国務大臣が負うという規定は、天皇には何ら政治的責任が及ばないように、伊藤博文が配慮したと考えるのが正確なところなのかもしれません（この点については次条で詳説）。
◆ 天皇の輔弼の歴史
天皇を国務各大臣が輔弼（補佐）するというシステムは、昔からの日本の伝統的な制度です。古代において、「万民を治めるのは一人ではできない、必ず臣の助けが必要である」という孝徳天皇（在位645～654）の詔があるように、大臣(おおおみ)と大連(おおむらじ)が天皇の補佐の任にあたりました。天智天皇の治世に初めて太政官(だいじょうかん)が置かれ、それ以来、太政大臣と左右大臣は政務を統轄し、天皇を輔弼しました。
統治体制も、８世紀以降の律令体制下において、太政官が中務、式部、治部、民部、兵部、刑部、大蔵、宮内の八省を取りまとめ、朝廷の祭祀を司る神祇官と合わせて、天皇の政治を「輔弼」する二官八省の体制が確立していました。
維新の初めに、その功労者が太政大臣や参議（太政官の官職の一つ）に任命されるなど太政官制度が実質的に再興され、統治の中心に据えられました。太政官制度が廃止されるのは、帝国憲法制定に先立つ1885年（内閣制度へ移行）になってからで、701年に大宝律令が制定されて以来、古式を模倣した太政官制度は、形式的に1000年以上続いていたのです。
しかし、大臣が天皇を輔弼するという日本の伝統的な政治スタイルは、たとえ内閣制度が発足したとしても維持され、帝国憲法55条の国務大臣の輔弼制につながったとみることができます。
◆ 内閣制度
そもそも内閣制度は、大日本帝国憲法が制定される４年前の1885（明治18年）12月に創設されました。初代の内閣総理大臣には伊藤博文が任命され、総理以下、外務、内務、大蔵、陸軍、海軍、司法、文部、農商務、逓信の10大臣で組織されました。
また、太政官制から内閣制への移行によって、宮中の事務にあたる宮内省（宮内大臣）は内閣外の機関となり、また天皇の側近として常時天皇のおそばで仕える内大臣が宮中に置かれました。このように、内閣制度の確立によって、制度的に府中（行政府）と宮中の職分が明確に区別されました。
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帝国憲法 第56条（枢密顧問）
枢密顧問 枢密院官制ノ定ムル所ニ依リ 天皇ノ諮詢ニ応ヘ重要ノ国務ヲ審議ス
枢密顧問は枢密院官制の定める所によって、天皇の諮問に応えて重要な国務を審議する。
枢密顧問：枢密院（天皇の最高顧問機関）の構成員、天皇の相談役。
諮詢 (しじゅん)：諮問、意見をきくこと、問いはかること。
◆ 枢密院とは？
明治憲法下においては、国家の重要問題に関して、天皇の諮問に答えることを任務とした枢密院という呼ばれる機関があり、枢密院を構成する顧問官（天皇によって任命された重臣で、枢密顧問とも呼ばれた）が、国の重要事項を審議していました。本条はその枢密顧問の役割を定めた条文です。
枢密院はもともと、その憲法草案を審議するために、帝国憲法公布の前年の1888年に創設されました。実際、帝国憲法草案は、天皇臨席のもと、枢密院で審議が重ねられ、1889（明治22）年２月11日に大日本帝国憲法が誕生しました。
＜既存の解釈＞
憲法草案を審議するための機関であった枢密院は、帝国憲法制定後も、本条によって、天皇の最高諮問機関に位置づけられ、天皇の国務行為に関する諮問機関として常置されることになった。
しかし、その実態は、議会勢力に対抗するための機関、即ち、議会の民権派に対する藩閥（薩摩・長州）政府の牙城として影響力を保持していたというのが現実だ。こうした、密室政治の温床ともなった反民主的な枢密院は、明治憲法とともに戦後、その役割を終えた。
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これに対して、起草者の伊藤博文には、56条を定めるに当たり、仮に民権派に対する対抗などという政治的な動機があったとしても、それを超えた深慮があったことが伺えます。
＜善意の解釈＞
枢密顧問は、明治維新の功労者、いわゆる明治の元勲とも称された人々や熟練の学識のある人物らからなり、天皇が任命しました。現在でいえば賢明な助言を与える相談役といったところでしょうか。枢密顧問が設けられた理由は、政務に関する意見を、偏りのない結論を導くためであり、前条にあった国務各大臣が輔弼（補佐）の任にあたるのに対して、枢密顧問は、天皇からの重要な諮問（相談）に答えるという憲法と法律の後ろ盾の役割を担いました。
◆ 伊藤の深慮
さらに、56条を定めるに当たり、伊藤博文ら帝国憲法起草者は、前条の説明でも述べたように、「天皇には何ら政治的責任が及ばない」ようにするために、本条で枢密顧問を創設することによって、周到に天皇の政治争点化を回避しようとしたと考えられます。
帝国憲法下、天皇は、輔弼や協賛によってのみ行政権・立法権を行使するとはいえ、天皇が最終的に裁可しなければ、法律もできず、行政活動も行えなくなることは事実でした。このことは、国家機関の間で、例えば内閣（政府）と議会との間で対立が深刻化した場合、天皇以外に裁定者は存在しないことを意味します。伊藤博文は、国家機関間の対立が生じた際には天皇が裁定者として最終的決定をすることがないように、枢密院を創設したと考えられます。仮に事態が深刻化した場合などに、天皇の責任問題となることを避けることが狙いであったのではないでしょうか。
＜なぜ、帝国憲法に「内閣」の規定がなかったのか？＞
◆ 伊藤博文vs井上毅
意外かもしれませんが、伊藤博文は、天皇に政治的責任が及ばないようにするという観点から、イギリス的色彩の強い内閣制度を目ざしたと言われています。イギリス型の内閣制度とは、名目的存在として、国王を君主に戴きつつ、総理大臣を首班とした内閣が行政の主体で、議会に対して責任を負う制度です。（こうした議会との信任と責任の関係に基づく制度を議院内閣制という）。
内閣総理大臣の職務や内閣運営方法を定めた「内閣職権」の第１条は「内閣総理大臣は、各国務大臣の主班（第一の地位）として機務（重要な政務）を奏宣（君主に申し上げること）し、旨を承(う)けて、大政の方向を指示し、行政各部を統督する」と定め、総理が各省大臣に対して広範な統制権を持つことを規定しています。ここから、強い権限をもった内閣総理大臣を中心に内閣がまとまるイギリス型の議院内閣制が想定されていたと解することができます。
もっとも、伊藤の考え方は、「強い権限をもった内閣総理大臣を中心に内閣がまとまり、議会の協賛（協力）を受けた天皇に対して連帯責任をとるという」ものでした。伊藤博文は、天皇を政治運営の中心ではなく、「政治の精神的拠り所」となる「政治理念の具現者」であるべき存在とみていたようです。
しかし、これに伊藤博文とともに帝国憲法起草の中心人物であった井上毅が反対しました。井上毅は、内閣に強い権限を与えることは、政治の中心が天皇から内閣に移ると捉え、内閣の連帯責任を避けて、各省大臣の天皇への個別責任を主張します。
イギリスの君主は「君臨すれども統治せず」の原則により、名目的な存在でしかありません。行政の主体は君主ではなく内閣で、内閣は君主に対してではなく議会に対して責任を負っていました。これに対して、井上毅は、このイギリス流の議院内閣制を拒否して、国王が自ら政治指導を行うというプロシア流の政治のあり方を理想としたのでした。
これに対して、天皇が政治の主体となる、言わば「天皇親政」のような制度の問題点は、内閣に失政があった場合にはその責めが天皇に及ぶおそれがあることでした。実際、後にドイツの能動的君主ヴィルヘルム２世は第一次世界大戦後、退位を強いられ、帝政そのものが廃止されてしまいました。そのような事態になってしまっては、帝国憲法４条にある天皇の不可侵性が確保できないというのが伊藤の一番の問題点だったのです。
また、太政官制から内閣制度への移行した際、前述したように、宮中の事務にあたる宮内省（宮内大臣）は内閣の外におかれると同時に、天皇の側近として常時天皇のおそばで仕える内大臣が宮中に配置され、宮中・府中（行政府）は分離されました。これも、宮中が政府に介入することを阻止しようとした伊藤の意思を感じることができます。しかも、伊藤博文は初代総理大臣だけでなく、宮内大臣も兼任し、宮中に睨みを効かせました。
天皇の政治争点化の回避を目ざす伊藤にとって、国務大臣や枢密顧問（56条）が集団で天皇を支えながら、内閣が全体として政治運営の主体となり、政治の中心はあくまで内閣にあるとするイギリス型の議院内閣制を理想だったのです。
◆ 井上毅の勝利？
しかしながら、この明治憲法制定時、伊藤博文と井上毅による、天皇を政治主体とするか否かの構想の深刻な対立は、結果的に、井上寄りに修正されました。ただし、それが明文化されたのではなく、帝国憲法の草案にあった内閣についての規定そのものが排除され、内閣の文言もなくなるという形で決着がつきました。
結果として、帝国憲法（明治憲法）第55条には、内閣の連帯責任を避けて、国務大臣の個別責任のみが言及されています。
一方、帝国憲法では内閣についての規定を設けられていませんでしたが、実際は、内閣制度運用の基準についてまとめた内閣職権（1885）とその後の内閣官制（1889）（一種の政令）によって定められ、内閣総理大臣や各省大臣などの権限が書かれていました。それでも、「内閣職権」に代わる「内閣官制」において、総理大臣の統制権自体も次のように弱められました（内閣職権にあった「大臣の方向を指示し」が排除されている）。
内閣職権（第一条）：「内閣総理大臣は、各国務大臣の主班として、機務を奏宣し旨を承(う)けて、大政の方向を指示し、行政各部を統督する」
内閣官制（第一条）：「内閣総理大臣は、各国務大臣の主班として、機務を奏宣し旨を承(う)けて、行政各部の統一を保持する」
こうして、帝国憲法は、形式的には、総理を首班とする内閣ではなく、君主（天皇）に権限がより集まるプロシア型の政治が目ざれることになりました。
ただし、これは伊藤の敗北ではありません。帝国憲法では、内閣（国務大臣）と議会との関係についての規定はありませんが、自由民権論者からすれば、憲法の運用をもって、彼らが目指す議院内閣制の実現も可能と解釈されました。明治憲法が明文をもって議院内閣制を否定していないということが、それだけに多義的な解釈の余地を生んだのです。
例えば、内閣を天皇に責任を持つ国務大臣の集合体として捉えると、内閣が国会に対して責任を負うことを導きうるとの判断が成り立ちました。実際、大正期から昭和の初めにかけて政党政治が開花していきます。簡潔を旨として作成されて帝国憲法の功名といえるでしょう。
もっとも、条文の解釈や政治運営に関して、曖昧さと不透明さから後に内閣と軍部の間で問題を生じさせることになってしまったことは否めません。
＜参照＞
帝国憲法の他の条文などについては以下のサイトから参照下さい。
日本国憲法の条文ついては、以下のサイトから参照下さい。
＜参考＞
明治憲法の思想（八木秀次、PHP新書）
帝国憲法の真実（倉山満、扶桑社新書）
憲法義解（伊藤博文、岩波文庫）
憲法（伊藤真、弘文社）
Wikipediaなど
(2022年11月６日)