2020年05月05日

憲法:明治憲法の「国家緊急権」を読む

日本国憲法において、国家緊急権の表われといえるような緊急事態条項は、規定されていません。ですから、戦後の政府は、緊急事態法制の整備には及び腰で、今回、新型インフルエンザ等対策特別措置法においても、原則、罰則はなく、都市封鎖(ロックダウン)など強制力のある措置がとれないと言われています。

 

日本国憲法に、原則、緊急事態条項が規定されていない背景には、戦前の大日本帝国憲法(明治憲法)には、緊急勅令(8条)、戒厳の宣告(14条)、天皇の非常大権(31条)というように国家緊急権の発動が規定され、軍部が独走したことに対する「反省」があったからと説明されています。

 

そこで今回は、明治憲法の国家緊急権について説明してみたいと思いますが、「日本国憲法は、明治憲法の反省の上に書かれた」式に、明治憲法「悪玉」論が支配的です。本HP「レムリア」では、一般的に信じられている内容について、実はそうではなかったのかもしれないという視点に立って考えることを一つの目的としています。従いまして、明治憲法についても、実はこんな解釈もされているという見方も同時に紹介したいと思います。

 

 

<明治憲法を一般的に解釈したら…>

 

第8条(緊急勅令大権

  1. 天皇は公共の安全を保持し、またはその災厄を避けるため緊急の必要があり、かつ帝国議会が閉会中の場合において、法律に代わる勅令を発する。
  2. この勅令は、次の会期に帝国議会に(法律案として)提出しなければならない。もし議会において承認されなければ、政府は将来その勅令が効力を失うことを公布しなければならない。

 

勅令:天皇が発する命令。議会を通さない法律のこと。

 

既存の解釈

帝国議会が閉会中、災害や凶荒な疫病など緊急な事態が発生した時に、天皇が緊急勅令(緊急命令)を出すことができることを定めています。緊急勅令は、実質的には法律と同じ効力を持っており、政府が議会とは無関係に独自に立法を行うことができました。さらに、緊急勅令は法律に代わる事ができ、現行の法律を停止(変更、廃止)できるのです。

 

もっとも、本条第二段で議会に承認権を認めているとして、本条を擁護する立場もありますが、神聖で不可侵の天皇が発する勅令を議会が承認しないということは、現実的には困難でした。これに対して、国会を唯一の立法機関としている日本国憲法では、そのような緊急命令(緊急勅令)は一切認めていません。

 

 

第14条(戒厳大権)

  1. 天皇は戒厳を宣告する。
  2. 戒厳の要件や効力は法律によって定める。

 

既存の解釈

外敵・内変、戦時など非常事態が発生し、戒厳令が宣告された場合、法律が停止され、行政、司法の全権または一部の権限が軍に移されます。そうなると一般の人々の権利に重大な影響を及ぼしてしまいますが、こうした規定は、日本国憲法にはありません。

 

 

第31条(非常大権)

本章に掲げた(臣民の権利義務に関する)条規は、戦時または国家事変の場合において、天皇大権の施行を妨げることはない。

 

既存の解釈

本条は、いわゆる「天皇の非常大権」を規定した条文で、戦時または国家事変において、本章に掲げられた臣民(国民)の権利、義務に関する規定の一部または全部を停止できる権限を天皇大権(帝国議会の協賛を受けずに行使される天皇の権能)として認めています。天皇が帝国議会の参与なしに国家行為を行うことができるとする非常大権は、人権保障を危うくするおそれがあり、こうした規定は日本国憲法にはありません。

 

 

<帝国憲法を善意に解釈したら…>

これに対して、帝国憲法の緊急事態条項について、善意に解釈すれば、それぞれ次のようになります。

 

第8条(緊急勅令大権

  1. 天皇ハ公共ノ安全ヲ保持シ 又ハ其ノ災厄ヲ避クル為 緊急ノ必要ニ由リ帝国議会閉会ノ場合ニ於テ 法律ニ代ルヘキ勅令ヲ発ス
  2. ノ勅令ハ次ノ会期ニ於テ 帝国議会ニ提出スヘシ 若議会ニ於テ承諾セサルトキハ政府ハ将来ニ向テ其ノ効力ヲ失フコトヲ公布スヘシ

 

  1. 天皇は公共の安全を保持し、またはその災厄を避けるため、緊急の必要がありかつ帝国議会が閉会中の場合において、法律に代わる勅令を発することができる。
  2.  この勅令は、次の会期に帝国議会に(法律案として)提出しなければならない。もし議会において承認されなければ、政府は将来その勅令が効力を失うことを公布しなければならない。

 

善意の解釈

災害や疫病など緊急事態が発生した場合、公共の安全を保ち、予防救済に努めることが求められます。とりわけ、議会が閉会中となれば、政府が天皇の勅令を法律に代えて、これに対処することは、国家として当然の行為といえるでしょう。

 

ただし、帝国憲法は、この緊急勅令権を本条において保証すると同時に、その乱用を戒めています。まず、緊急勅令を発する場合は、本条第1項に、①公共の安全を維持し、またはその災厄の予防救済の目的があること、②帝国議会の閉会中で、③緊急の必要があること、という条件を置いています。また、運用上も、緊急勅令を発するに当たっては必ず天皇の相談役的な機関である枢密顧問の諮詢(しじゅん)(諮問)を要しました。

 

加えて、本条第2項には、議会にこの特権の監督者としての役割を与え、緊急命令を事後に検査して、これを承諾させる必要のある事を定めています。その際、議会は、緊急勅令が憲法に矛盾したり、または本条1項に掲げた①から③の要件を満たしていないと判断したりした場合は、承諾を拒む事ができました。さらに、もし、次の会期において議会が承諾しなかった場合、政府は更に将来効力を失う旨の公布をしなければならない義務を負いました。

 

 

第14条(天皇の戒厳大権)

  1. 天皇ハ戒厳ヲ宣告ス
  2. 戒厳ノ要件及効力ハ法律ヲ以テ之ヲ定ム

 

  1. 天皇は戒厳を宣告する
  2. 戒厳の要件や効力は法律によって定める。

 

善意の解釈

天皇は戒厳令を宣告することができます。ただし、天皇の戒厳大権が行使された場合、人々の権利に重大な影響を及ぼすので、戒厳大権は、法律の条項に準拠した上で行使されなければならないと本条2項に規定されました。具体的には、法律によって、戒厳の要件(必要な規程)や効力(権力の及ぶ限界)を定め、また運用上も、国務大臣や枢密顧問の輔弼が不可欠とされ、慎重に実施されるような歯止めがかけられていました。さらに、現実的にその運用そのものも軍の将帥(軍隊を率いて指揮する大将)に委任されていました。

 

 

第31条(天皇の非常大権)

本章ニ掲ケタル条規ハ 戦時又ハ国家事変ノ場合ニ於テ 天皇大権ノ施行ヲ妨クルコトナシ

本章に掲げた条規は、戦時または国家事変の場合において、天皇大権の施行を妨げることはない。

 

善意の解釈

帝国憲法では本条において、国家に緊急事態が発生した場合、天皇は非常大権を保持し、臣民の権利に優先されるとする「天皇の非常大権」について定めています。

 

帝国憲法を起草した伊藤博文は、自ら解釈した「憲法義解」の中で、次のように天皇の非常大権の重要性を指摘しています(以下要約)。

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すぐれた船長は転覆や沈没を避け、乗客の生命を救うために必要なときは、その積荷を海中に投棄しなければならないこともある。また、良将は全軍の敗北を避けるために、やむを得ない時期にあたって、その一部隊を見捨てる場合も避けられない。

 

これと同じように、国家元首である天皇は、国家の非常時において、その存立を保持するために、最後の手段として、法律や臣民の権利の一部を犠牲にしなければならない場合もでてくる。この国の存立と保持のために採る行動は、天皇の元首としての権利だけでなく、最大の義務でもある。従って、国家にもしこの非常大権がない場合、国家権力は非常時に際して、その職責を尽くす手段がないことになってしまう。

 

常識で考えても、世界各国の憲法をみれば、このことを明示し、あるいは明示しないにかかわらず、非常時の国家権力の発動を認めていない憲法はない。国家は戦争など非常時には何らかの必要な処分を行なわなければならないからである。

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この伊藤博文の見解に立てば、現行憲法において、国家緊急権(緊急事態条項)についての規定がないというのは、国の存立と国民の生命や財産を、国家は守らないと言っていることに等しくなります。ただし、伊藤は平時において、みだりに非常大権を持ち出して、臣民の権利を蹂躙することは、各国の憲法は決して許さないことであるとして、天皇の非常大権を政府が濫用することもしっかりと戒めています。

 

なお、この31条の非常大権は、一度も発動されたことはありませんでした。